Zodpovedá štát za škodu, ktorá vznikne podnikateľom v súvislosti s prijatými opatreniami proti šíreniu pandémie?

Štát v súčasnosti vydáva opatrenia na zabránenie šírenia prenosnej choroby z dôvodu ohrozenia verejného zdravia. Tie sú nevyhnutné z dôvodu, že inak štát nevie zabezpečiť úroveň verejného zdravia spoločnosti. Neprijatím opatrení hrozí, že nebude zabezpečená ani základná zdravotná starostlivosť o obyvateľstvo, a to ani v časti neodkladnej zdravotnej starostlivosti ľudí netrpiacich prenosnou chorobou. Dôsledkom prijatia týchto opatrení je vedľa radu priamych obmedzení komfortu obyvateľov, možnosti prístupu k vzdelaniu a práva na zhromažďovanie, tiež vznik rozsiahlych ekonomických škôd z dôvodu obmedzenia práva na podnikanie.

Ekonomické škody vznikli a ďalej vznikajú okrem iného aj v súvislosti so zavedenými opatreniami štátu. Či sa môžu podnikatelia domáhať náhrady takto vzniknutej škody, je častou otázkou, ktorú si dnes podnikatelia kladú.

Situácia je bezpochyby aj z pohľadu slovenského práva unikátna a vyvoláva mnoho doteraz neriešených otázok.

Slovenská republika garantuje každému právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím súdu, iného štátneho orgánu či orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom.

Štát je však v rámci takto koncipovanej zodpovednosti zodpovedný iba za svoje protiprávne (nezákonné) konanie, ktoré spôsobilo škodu, nie za výkon verejnej moci, ktorý je v súlade s ústavou a zákonmi.

Táto zodpovednosť štátu nie je podľa môjho názoru dotknutá novo prijatou právnou normou v rámci zákona o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a to, že "právo na náhradu škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania opatrení podľa tohto zákona, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb, je vylúčené". Mám za to, že uvedená norma pri ústavne konformnom výklade nevylučuje náhradu škody spôsobenej z dôvodu vykonávania nezákonných opatrení. Podľa dostupných informácií neústavnosť tejto právnej normy by mala byť aj predmetom abstraktného prieskumu ústavným súdom.

Ohľadom predpokladov uplatnenia nárokov je pozornosť verejnosti a podnikateľov upretá najmä k zákonu č. 514/2003 Z.z., ktorý upravuje povinnosť štátu na náhradu škody vzniknutej v príčinnej súvislosti s výkonom verejnej moci.

Podľa zákona o náhrade škody zodpovedá štát za podmienok upravených týmto zákonom za škodu, ktorá bola spôsobená orgánmi verejnej moci pri výkone verejnej moci, a to:

1. nezákonným rozhodnutím,
2. nezákonným zatknutím, zadržaním alebo iným pozbavením osobnej slobody,
3. rozhodnutím o treste, o ochrannom opatrení alebo rozhodnutím o väzbe alebo
4. nesprávnym úradným postupom.

Podnikatelia v súčasnosti mohli a ďalej môžu utrpieť škodu v dôsledku opatrení nariadených Úradom verejného zdravotníctva. Na tomto mieste však môže dôjsť k sporu o to, či opatrenia Úradu verejného zdravotníctva týkajúce sa neurčitého počtu adresátov sú rozhodnutiami v zmysle ústavnej terminológie čl. 46 ods. 3 Ústavy, alebo podzákonnými právnymi predpismi, alebo opatreniami všeobecnej povahy, prípadne príkazmi. Vyriešenie uvedenej otázky bude mať zásadný vplyv na možnosti uplatnenia škody a postup ako sa k nemu dopracovať.

Pre účel prehľadnosti tohto článku budem ďalej rozoberať iba možnosť, že nariadené opatrenia sú rozhodnutiami vydanými v súlade so všeobecnými predpismi o správnom konaní a jeho adresáti (poškodení) majú možnosť podať voči opatreniu odvolanie.

Podmienkou pre uplatnenie nároku na náhradu škody z titulu nezákonného rozhodnutia je skutočnosť, že právoplatné rozhodnutie (ktorým bola spôsobená škoda) bolo zrušené alebo zmenené pre nezákonnosť príslušným orgánom.

Nezákonnosť rozhodnutia nie je možné v konaní o náhrade škody riešiť ako predbežnú otázku. Je preto potrebné, aby už pred začatím konania o náhradu škody nezákonnosť posudzovaného rozhodnutia zvážil príslušný orgán, ktorý má právomoc zrušiť rozhodnutie a toto rozhodnutie bolo zrušené.

Súčasne sa ako podmienka pre priznanie práva na náhradu škody stanovuje, že poškodený musí podať proti nezákonnému rozhodnutiu riadny opravný prostriedok podľa osobitných predpisov, o ktorom odvolací orgán (ministerstvo) rozhodne tak, že odvolanie zamietne. Ak bolo rozhodnutie vykonateľné bez ohľadu na právoplatnosť tak rozhodnutie zmení, alebo zruší. Týmto pravidlom sa stanovuje hmotnoprávna podmienka pre uplatnenie náhrady škody a to, aby poškodený využil všetky riadne opravné prostriedky. Platí však zároveň výnimka, že splnenie tejto podmienky sa nevyžaduje v tých prípadoch, ktoré je možné označiť ako prípady hodné osobitného zreteľa.

Vyššie uvedené neplatí v prípade, ak bola škoda spôsobená rozhodnutím orgánu verejnej moci, ktorým orgán verejnej moci prekročil svoju právomoc, nie je zrušenie alebo zmena rozhodnutia pre nezákonnosť podmienkou uplatnenia nároku na náhradu škody.

Otázka povahy opatrení a ich vydávania počas núdzové stavu má vplyv na určenie orgánu, ktorý má právomoc vydávať opatrenia (príkazy) pre celé územie Slovenskej republiky. Z tohto pohľadu nie je vylúčené právne posúdenie veci spočívajúce v tom, že právomoc vydávať predmetné opatrenia je počas núdzového stavu (prinajmenšom do 14.10.2020) zverená iba Ministerstvu zdravotníctva SR, nie Úradu verejného zdravotníctva, ktorý ich vydaním prekročil svoju právomoc. V takomto prípade nie je potrebné podávať opravné prostriedky, ani nie je potrebné, aby došlo k zrušeniu konkrétneho opatrenia.

Domnievam sa, že taktiež nie je jednoznačné, či Úrad verejného zdravotníctva má vôbec počas trvania núdzového stavu právomoc zakázať určité podnikanie tým, že uzatvorí neurčitý počet, resp. všetky druhovo určené prevádzky v zariadeniach. Ústavný zákon, ktorým možno počas núdzového stavu obmedziť ústavné práva a slobody neobsahuje normu, ktorá by umožňovala priamo zakázať celý sektor podnikania. Podľa môjho názoru je sporné, či Úrad verejného zdravotníctva môže úplne zakázať zhromažďovanie osôb v uzavretých priestoroch za účelom poskytovania služieb, keďže ústava "in conreto" umožňuje iba obmedzenie zhromažďovacieho práva na verejných miestach. Zhromaždenie osôb v uzavretých priestoroch za účelom poskytovania služieb podľa môjho názoru nepodlieha dovolenej regulácii zhromažďovania Úradom vereného zdravotníctva tak, ako nepodlieha regulácii Úradom verejného zdravotníctva zhromažďovanie rodín v obydlí na rodinných oslavách. Spôsob ako obmedziť mobilitu ľudí a zabrániť šíreniu prenosnej choroby môže spočívať aj v iných opatreniach s tým, že právomoc na takéto opatrenia prináleží ministerstvu, nie Úradu verejného zdravotníctva.

Ako som uviedol v úvode, situácia je nová a čo do právnej interpretácie zodpovednostných vzťahov unikátna. Bude teda otázkou ďalšieho formovania právneho názoru príslušnými orgánmi, v akom rozsahu zákon o zodpovednosti za škodu spôsobenú výkonom verejnej moci na danú situáciu dopadne.

Podľa zákona o zodpovednosti za škodu sa nahrádza iba škoda spôsobená v príčinnej súvislosti s prijatými, či realizovanými nezákonnými opatreniami. Platia teda podmienky podobné ako aj pre iné škodové nároky, a to (i) existencia škody na strane podnikateľského subjektu alebo fyzickej osoby a (ii) táto škoda vznikla v súvislosti (bola spôsobená) s vykonaným nezákonným opatrením. Zákon koncipuje zodpovednosť štátu za škodu ako objektívnu, t.j. bez zreteľa na zavinenie.

Uhrádza sa skutočná škoda a ušlý zisk, v prípade, ak iba samotné konštatovanie porušenia práva nie je dostatočným zadosťučinením vzhľadom na ujmu spôsobenú nezákonným rozhodnutím uhrádza sa aj nemajetková ujma v peniazoch, ak nie je možné uspokojiť ju inak.

Nárok na náhradu škody si uplatňuje poškodený u príslušného ministerstva. Zákon zakotvuje tzv. predbežné prerokovanie nároku ako obligatórny postup predchádzajúci možnosti priameho súdneho uplatnenia nároku. Zakotvuje sa, že nárok na náhradu škody podľa tohto zákona je potrebné predbežne prerokovať na základe písomnej žiadosti poškodeného o predbežné prerokovanie nároku (žiadosti) s príslušným orgánom (ministerstvom).

Podanie musí byť písomné a odôvodnené. Z hľadiska obsahových náležitostí žiadosti zákon stanovuje, že z nej musí byť zrejmé:

1. kto náhradu škody žiada,
2. ktorej veci sa týka,
3. titul, z ktorého sa nároku na náhradu škody domáha,
4. akým spôsobom škoda vznikla a čoho sa poškodený domáha,
5. požadovaná výška náhrady škody (určenie výšky požadovanej náhrady sa vyžaduje tiež pri uplatnení nároku na súde),
6. označenie orgánu verejnej moci, ktorý poškodenému škodu spôsobil.

V žiadosti je potrebné uviesť všeobecné princípy platné aj pre iné škodové nároky; teda je nutné najmä skutkovo vymedziť vznik škody (tiež jej výšku) a preukázať príčinnú súvislosť medzi škodou a nariadeným nezákonným opatrením. Inými slovami opísať a preukázať všeobecné i zvláštne predpoklady zodpovednosti štátu za škodu.

Konanie o tomto nároku je ďalej koncipované ako dvojstupňové. Teda žalobu na náhradu škody je možné podať iba za predpokladu, že nárok na náhradu škody bol predtým neúspešne uplatnený na príslušnom orgáne.

Podnikateľom možno teda teraz odporučiť starostlivú evidenciu vznikajúcich škôd a ich dôsledné dokladovanie s tým, že pred uplatnením nároku bude vhodná konzultácia týchto podkladov s právnikom.

Pre uplatnenie náhrady škody zakotvuje zákon o náhrade škody tak subjektívnu, ako aj objektívu premlčaciu lehotu.

Právo na náhradu škody sa premlčí za tri roky odo dňa, keď sa poškodený dozvedel o škode. Ak je podmienkou uplatnenia práva na náhradu škody zrušenie alebo zmena právoplatného rozhodnutia, potom premlčacia lehota plynie odo dňa doručenia, resp. oznámenia rozhodnutia, ktorým bolo zmenené alebo zrušené právoplatné rozhodnutie.

Podľa zákona sa právo na náhradu škody premlčí najneskôr za desať rokov odo dňa, keď bolo poškodenému doručené rozhodnutie, ktorým mu bola spôsobená škoda. 

Vo vzťahu k plynutiu lehôt platí, že premlčacia lehota neplynie počas predbežného prerokovania nároku, a to odo dňa podania žiadosti do skončenia prerokovania (najdlhšie však počas šiestich mesiacov).

Situácia je dnes jedinečná a bezprecedentná, a preto existuje viac otázok, ako jednoznačných odpovedí. Som presvedčený, že kľúčová pre konanie o náhrade škody bude otázka zahrnutia nariadeného krízového opatrenia pod ústavnú kategóriu nezákonné rozhodnutie a konštatovanie jeho nezákonnosti, a následne preukázanie príčinnej súvislosti medzi vzniknutou škodou a nezákonným opatrením. Bolo by naivné sa domnievať, že všetky škody dnes vznikajúce, alebo už vzniknuté, sú priamo a bezprostredne spôsobené nariadenými opatreniami štátu. Tak tomu nie je.

Škody vznikajú aj bez ohľadu na prijaté opatrenia štátu, kedy ich príčinou je samotná epidemiologická situácia, ktorá primárne ovplyvňuje správanie ľudí aj obchodné vzťahy. Krízové ​​opatrenia štátu sú v mnohých prípadoch až druhotnou a nepriamou príčinou vznikajúcich škôd, prípadne na vznik škody nemajú žiadny vplyv. Rozlíšenie toho, čo je príčinou vzniku škody, či krízové opatrenie štátu, či sama epidemiologická situácia a reakcia podnikateľskej verejnosti na ňu, prípadne existujú aj iné príčiny, bude teda pre vznik zodpovednosti štátu kľúčová.

Nemalú úlohu môže pri náhrade škody zohrať aj proporcionalita prijatých krízových opatrení a reakcia podnikateľa na vzniknutú situáciu. Ani tento faktor nemožno pominúť a bude určite interpretovaný vo vzťahu k limitácii výšky náhrady škody. Každý prípad teda bude nutné posudzovať veľmi individuálne s ohľadom na špecifiká podnikateľského daného odboru.

To súvisí s dôsledným plnením prevenčnej povinnosti, teda povinnosti predchádzať škodám či ich rozsah eliminovať. Podnikatelia by teda mali prijímať primerané opatrenia, ktoré výšku škody budú eliminovať a tieto opatrenia si riadne dokumentovať, prípadne si zabezpečiť podklady, prečo nemôžu prijať iné opatrenia na limitáciu rozsahu škody.

Podnikatelia by mali predovšetkým zvážiť, či vzniknuté škody nie sú kryté poistením, resp. podporou zo strany štátu, ako aj EÚ. Je potrebné byť aktívny a o svoje nároky sa prihlásiť. Súkromné právo taktiež ponúka rad možností, ako v danej situácii ukončiť bez sankcií dohodnuté záväzky.

Aj aktívny prístup podnikateľov k plneniu prevenčnej povinnosti bude mať vplyv na ich postavenie v konaní o náhradu škody.

Úspešné uplatnenie nároku na náhradu škody voči štátu je aj počas bežného fungovania štátu skutkovo a právne náročné a príslušné orgány náhradu škody v rámci predbežného prerokovania nevyplácajú skoro vôbec. Poškodené subjekty sú tak odkázané na ochranu poskytovanú súdmi s tým, že cesta podnikateľov k odškodneniu je tak veľmi zdĺhavá a nákladná. Či budú podnikatelia úspešní v tomto prípade sa dozvieme až s odstupom rokov v situácii, ktorá snáď bude umožňovať, aby ich štát aj skutočne uspokojil, resp. v čase keď budeme vedieť posúdiť, či tieto opatrenia boli zbytočné, alebo naopak boli kľúčové a nevyhnutné pre ďalšie fungovanie tejto spoločnosti tak, ako sme ju doposiaľ poznali.

  JUDr. Ľudovít Surma, 
advokát