Keď nikto nechce rozhodovať vo veci

Počas výkonu svojej praxe sa stretávam čoraz viac s neschopnosťou štátnej moci vykonávať riadne verejnú správu.

Občan má právo na dobrú verejnú správu, t.j. aby mu štát garantoval, že verejná správa bude záležitosti riešiť nestranne, spravodlivo a v primeranom čase.

Koncept dobrej správy obsahuje jednak pravidlá zakotvené v právnych normách hmotnoprávnej a procesnej povahy a zároveň aj ďalšie požiadavky, ktoré síce nezaväzujú správne orgány k dobrému správaniu silou právne záväzných a vynútiteľných noriem, ale pôsobia ako štandard verejnej morálky a všeobecnej slušnosti na úrovni súčasného civilizačného vývoja. Základné princípy dobrej správy obsahujú napríklad princíp dodržiavania zákonnosti, resp. viazanosť právom, rovného zaobchádzania, vylúčenia diskriminácie, objektivity a nestrannosti, predvídateľnosti, legitímnych očakávaní, primeranosti, zodpovednosti alebo zásady činnosti správnych orgánov.

Výkon štátnej moci nie prostých omylov, a preto existuje inštitút opravných prostriedkov, a to riadnych a mimoriadnych. Riadny opravný prostriedok je procesným inštitútom, ktorý je plne v rukách účastníka konania, pričom účastník má subjektívne procesné právo na to, aby takýto prostriedok bol prerokovaný v zákonom predpokladanej procesnej forme. Opravný prostriedok je tiež spravidla viazaný zákonnou lehotou, v ktorej musí byť podaný. Naproti tomu výkon dozorného práva slúži na ochranu práva objektívneho a vykonáva sa z moci úradnej. Právne predpisy súčasne počítajú s tým, že účastník, alebo iný subjekt môže úrad na vec upozorniť podaním podnetu, pričom takýto podnet nie je opravným prostriedkom, ale práve len upozornením dozorného úradu.

Práve na základe podnetu bolo Okresným úradom Trnava začaté konanie, v ktorom malo byť mimo odvolacieho konania preskúmané územné rozhodnutie mesta Trnava. Po začatí konania a zaplatení správneho poplatku však zo strany Okresného úradu Trnava došlo k zastaveniu konania z dôvodu, že Okresný úrad Trnava nie je príslušný na konanie a vec nie je možné postúpiť príslušnému orgánu, t.j. osobitný zákon neurčuje vecne príslušný orgán na rozhodnutie v konaní mimo odvolacie konanie, v stavebnej veci, kde v prvom stupni rozhodovala obec.

V právnom poriadku existuje procesná norma, ktorá upravuje konanie o preskúmaní rozhodnutia mimo odvolacie konanie. Podľa Okresného úradu Trnava však neexistuje orgán, ktorý by mohol v tomto konaní rozhodovať (vec nie je možné postúpiť), t.j. právoplatné územné, stavebné a kolaudačné povolenia vydané v prenesenom výkone štátnej správy obcou nepodliehajú dozoru (prieskumu zákonnosti) nadriadeného orgánu. Inak postavené, štátna správa na stavebnom úseku nemá záujem na odstraňovaní nezákonných rozhodnutí predpokladaným postupom podľa všeobecného právneho predpisu o správnom konaní, a tým riadiť a usmerňovať jej výkon.

Podľa zákona o organizácii miestnej štátnej správy "okresný úrad v sídle kraja nemôže preskúmať rozhodnutie vyššieho územného celku alebo rozhodnutie obce mimo odvolacieho konania".

Uvedené ustanovenie navodzuje dojem, že absentuje orgán, ktorý by mal konať, resp. rozhodnúť v konaní mimo odvolacieho konania v stavebných veciach, v ktorých rozhoduje obec (prevažná väčšina stavebných vecí), a teda hrozí odmietnutie spravodlivosti, resp. porušenie možnosti odstránenia nezákonnosti administratívneho konania zákonom predpokladaným postupom.

Základnou a podstatnou otázkou teda je, či je ústavne prijateľné vykladať zákon v prospech možnosti odmietnutia uplatnenia zákonom ustanoveného postupu prieskumu administratívnych aktov?

Mám za to, že takýto výklad je neprípustný a existuje výklad existujúcich noriem, ktorý umožňuje preskúmanie rozhodnutia obce (stavebného úradu) aj postupom mimo odvolacie konanie.

Podľa § 65 ods. 1 Správneho poriadku:

Rozhodnutie, ktoré je právoplatné, môže z vlastného alebo iného podnetu preskúmať správny orgán najbližšie vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý toto rozhodnutie vydal (§ 58), ak ide o rozhodnutie ústredného orgánu štátnej správy, jeho vedúci na základe návrhu ním ustanovenej osobitnej komisie (§ 61 ods. 2).

Uvedené ustanovenia odkazuje na pravidlo určenia príslušného orgánu na vykonanie mimo odvolacieho konania ustanovené v § 58 Správneho poriadku.

Podľa § 58 Správneho poriadku_

Ak osobitný zákon neustanovuje inak, odvolacím orgánom je správny orgán najbližšieho vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal.

O odvolaní proti rozhodnutiu orgánu právnickej osoby rozhoduje útvar ustanovený zákonom, a ak ho zákon neustanovuje, útvar určený jej štatútom; ak taký útvar nie je, rozhoduje orgán, ktorý ju zriadil alebo založil.

Ak nemožno odvolací orgán určiť podľa odsekov 1 a 2, rozhoduje vedúci správneho orgánu na základe návrhu ním ustanovenej osobitnej komisie.

Zásada dvojinštančnosti konania neznamená nevyhnutne podmienku, aby bol vždy odvolacím orgánom správny orgán najbližšie vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý rozhodnutie vydal. Toto všeobecné pravidlo uplatňované v právnej úprave správneho konania je totiž nezriedka prelomené ustanoveniami osobitných zákonov, ktoré špeciálnym spôsobom upravujú príslušný orgán v situácii, keď vzhľadom na existujúcu štruktúru verejnej správy takýto nadriadený správny orgán neexistuje. To inými slovami znamená, že tieto osobitné zákony prelamujú zásadu vertikálnej dvojinštančnosti a ustanovujú horizontálnu dvojinštančnosť. V takom prípade môže byť zo zákona odvolacím orgánom napríklad vyšší funkcionár toho istého orgánu alebo iný organizačný útvar toho istého orgánu, ktorý má hierarchicky vyššie postavenie.

Podľa § 58 ods. 3 Správneho poriadku, ak teda nemožno aplikovať na určenie príslušného orgánu kritériá uvedené v ods. 1 a 2 (osobitný predpis to vylučuje), rozhoduje v konaní v predmetnom prípade mimo odvolacieho konania vedúci správneho orgánu, ktorý je povinný pred vydaním rozhodnutia o odvolaní zriadiť osobitnú komisiu. Komisia predloží vedúcemu správneho orgánu svoj návrh na rozhodnutie.

V danom prípade je teda príslušný vo veci preskúmania územného rozhodnutia mimo odvolacieho konania a rozhodnutia v danej veci vedúci stavebného úradu mesta Trnava.

Okresný úrad Trnava mu však vec nepostúpil, čím podľa môjho názoru porušil zákon, keďže existuje orgán príslušný vykonať konanie a podľa § 20 Správneho poriadku bol povinný mu podanie postúpiť.

Celú vec preskúmal aj príslušný prokurátor, ktorý uvedené úplne prehliadol a nijakým spôsobom sa s týmto nedostatkom nevyporiadal.

Pripustenie výkladu vyššie uvedených ustanovení spôsobom uplatnením Okresný úradom Trnava vlastne znamená, že celý oddiel všeobecne záväzného predpisu o správnom konaní je vo väčšine stavebných konaní vedených v Slovenskej republike obsolentným právnym predpisom a účastníci týchto konaní majú oproti účastníkom v iných administratívnym konaniam garantovanú zníženú ochranu pred nezákonným postupom a rozhodnutiam.

Predpokladám, že Mesto Trnava by v prípade postúpenia veci odmietlo preskúmať svoje rozhodnutie postupom mimo odvolacieho konania s tým, že uvedená skutočnosť by mohla viesť k vyvolaniu záporného kompetenčného konfliktu, v ktorom viaceré orgány verejnej správy súčasne popierajú svoju pôsobnosť tak, že žiadny z nich nechce vykonať v tej istej veci administratívne konanie. Tento spor by s konečnou platnosťou mohol rozhodnúť po podaní žaloby účastníkom konania až správny súd, k čomu však bohužiaľ nedošlo, keďže každé súdne konanie niečo stojí.

K podaniu žaloby obdobnej žaloby podľa mojich vedomostí doposiaľ nedošlo, takže účastníci stavebných konaní majú istotu v tom, že v prípade zistenie nezákonnosti rozhodnutia vydaného obcou v stavebnom konaní, nemôže dôjsť k jeho odstránenie postupom podľa všeobecného predpisu o správnom konaní.

Výkon miestnej štátnej správy trpí od vzniku Slovenskej republiky viacerými nedostatkami. Okresné úrady majú povinnosť riadiť a kontrolovať výkon prenesenej štátnej správy vykonávanej obcami ako stavebnými úradmi. Bez možnosti preskúmať právoplatné rozhodnutia sa uvedená právomoc javí ako nevykonateľná. Nie je vylúčené, že práve to bolo úmyslom zákonodarcu pri prijatí vyššie uvedeného ustanovenia zákona o organizácii miestnej štátnej správy (dôvodová správa v tejto časti nič nevysvetľuje) s tým, že potom prieskum zákonnosti právoplatných rozhodnutí je zverený iba do právomoci prokuratúry. Stretol som sa dokonca s tým, že vedúca odboru správneho orgánu považuje prokurátora za svojho nadriadeného. Z tohto pohľadu na vec mňa osobne mrazí na chrbte.

  JUDr. Ľudovít Surma, 
advokát